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中国基金业协会会长洪磊:应尽快出台私募基金管理条例

  • 时间:2017-08-21 20:55
  • 来源中国金融信息网
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中国金融信息网讯8月19日,在中国财富管理50人论坛2017北京年会暨论坛第二届成员大会论坛三当前形势下金融支持实体经济的难点与对策上,中国证券投资基金业协会会长洪磊表示,应尽快出台私募基金管理条例,厘清私募基金的本质与边界,明确契约型、合伙型、公司型基金的信托义务要求。同时,应该考虑在《基金法》框架下制定大类资产配置管理办法,允许机构投资者申请大类资产配置牌照,并核准其发行相关产品,为银行、保险等机构投资者提供规范的资产管理与资金运用渠道,为统一资管奠定制度基础。

以下为演讲全文:

洪磊:尊敬的熊焰主持人,各位领导,各位同仁,下午好!

今天上午的论坛应该说非常精彩,也为我今天下午的演讲提供了很好的思路。根据大会的要求,我先做一个指定性的命题作文的发言,待会儿讨论的时候可以再更多发表一些临时性的观点。今天论坛的主题是金融支持实体经济的难点与对策,从资产管理的角度来看,现在最大的难点就是如何为不断增长的居民财富提供专业规范的投资渠道,如何增强资本市场的资本形成功能,服务实体经济转型和创新增长。

当前来自持牌机构和非持牌机构的各类金融资产管理活动高度活跃,线上线下发展迅猛,以机构投资为主的微观审慎监管体系已经不适应资产管理混业竞争的格局,导致规避监管、监管套利、脱实向虚的现象大量出现。它既干扰了宏观调控,潜藏金融风险,也伤害了发展的根基。究其根本是资产管理缺少功能监管、行为监管的制度化安排。我想从基金法的角度,结合基金行业自律遇到的问题谈一些个人的思考,希望能够抛砖引玉,共同探讨,推动行业的健康发展。

不久前发布的2017年中国私人财富报告显示,2016年末,全国个人持有的可投资资产的规模达到165万亿元,在过去十年中增长了5倍。随着社会分工和科技进步的发展,个人财富正在以前所未有的速度积累和增长。个人财富的运用与支配的方式正在走向社会化、集约化的过程。集中体现为以信托管理为核心的各类资产管理活动,各类受托资产管理业务已经成为社会财富最重要的管理形式,在金融服务实体经济过程中发挥着不可替代的作用。第五次全国金融工作会议提出回归本源、优化结构、强化监管、市场导向四项原则,以及服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务,要求强化金融监管的专业性、统一性、穿透性,为资产管理行业健康发展指明了方向。《基金法》奠定了资产管理业务的核心规则,塑造了作为规范透明市场化的公募基金行业,打开了私募基金规范发展的新篇章。未来全社会资产管理活动都应该遵循《基金法》确立的信托关系,通过统一有序规范透明的方式共同参与社会财富的管理,促进社会资本形成和社会发展。

我的第一个观点是《基金法》奠定了资产管理行业信托关系的法律基础,对行业健康发展意义深远。《基金法》是规范信托主体具体权利义务关系的基本法,奠定了资产管理活动的基本规则和行业依法监管的根基。以公募基金为例,《基金法》确立了基金财产独立性原则、双重受托制度、每日估值制度、信息披露制度、公平交易制度以及严格的监督管理安排。其中管理人与托管人是基金财产的受托人,双重受托制度是《基金法》独有的制度安排,为基金资产保全独立性、防止资金混用、防范利益冲突提供了保障,使公募资金成为投资人权益保护最为充分、市场最规范、系统性风险因素最少的行业。

截至2017年6月末,公募基金管理人数达到123家,管理的规模10.07万亿元,分别比2012年底增长了59.7%和252%。公募基金累计向持有人分红达到1.66万亿元,为长期信任公募基金的投资者创造了可观的回报。公募基金管理公司作为全国社保基金最信赖的投资管理人,管理了约40%的全国社保基金,为全国社保基金实现8.4%的历史年化收益率,做出了重大贡献。《基金法》也是私募基金开启规范发展的奠基性法律,《基金法》首次明确了公募和私募的法律分别,集中体现了《基金法》对公募和私募的核心观点,即公募与私募均给予相同的信托法律关系。二者最大的不同是募集方式,《基金法》对基金管理人的信托责任要求以及对基金投资者的权益保护力度,因募集方式不同,而有强度上的区别。但规范的方向与经营性信托的业务内容是完全一致的。

在私募基金纳入《基金法》统一规范后,私募基金走上了蓬勃发展的道路,截至2017年6月末,已在协会登记的证券类私募基金管理人7735家,已备案的证券类私募基金1.66万亿元,股权创投类私募基金管理人11251家,备案产品实缴规模5.83万亿元,其中创业投资基金管理人989家,已备案创业投资基金2966只,实缴规模4911.41亿元,创业投资基金所投向项目企业中有60.91%处于种子期。截至2017年6月底,私募股权基金和创投基金投资的企业已经有589家,成功登录A股,1731家挂牌新三板。从所投项目企业退出情况看,先后备案的共退出项目5901个,退出本金2564.85亿元,实际退出金额4329.02亿元,平均回报率68.7%,平均投资期限32个月。创投基金共退出项目2716个,退出本金210.26亿元,实际退出金额558.8亿元,平均汇报率165.80%。近年来私募行业发展情况已经成为衡量我国各区域、各省市经济转型升级进程的观察指标,有力推动了区域经济加速换挡和转型发展。私募行业的成功实践证明,《基金法》是充分实践基础,已经成为统领各类资产管理业务的根本大法。

第二个部分是我们自律监管中所遇到的若干难题。自2014年2月,基金业协会履行《基金法》赋予的职责,开启私募基金登记备案以来,一直在思考一个基本问题,那就是到底什么样的产品符合基金的本质,应该到基金业协会备案,反之,什么样的产品不属于,应该拒绝其备案。自登记备案开始,如何落实《基金法》各项原则,实现基金行业的自律,经过近一年的积累和准备,2015年2月起,协会开始布局7+2自律规则体系,试图将《基金法》和私募基金暂行管理办法各项原则落实到9项自律规则中,这9项自律规则包括登记备案管理办法、募集管理办法、合同指引信息披露管理办法、内控指引投资顾问管理办法、从业人员管理办法等,目前基金托管和投资顾问两个业务自律规则和从业人员自律规则遇到一些现实障碍还没有出台,在推动自律管理实践和规则中,我们深刻地感到《基金法》是行业发展的准绳,但市场各方对《基金法》的理念、原则、规则的理解不尽一致,对市场中出现的各种新问题、新情况还缺乏准确的把握。概括起来主要有以下几个方面:

一是基金的内涵与边界没有完全落实到位,《基金法》并没有定义什么是基金,导致监管与自律难以把握准确的边界。最初基金业协会根据要求实施全口径登记备案,只要来申请就接受其计息,并进行形式性审核,除合格投资者非公开募集等形式要件外,并不对其基金属性做实质性判断。目前由于上位法和自律规则不够明确和健全,在登记备案中仍无法将是否组合投资等资金本质要求落实到位。大量名为受托管理、实则为单一项目提供融资的资金中介业务无法得到有效管理,私募行业仍然面临非法集资、受托责任不清、利益冲突等问题的严重困扰,给基金和市场的自律带来了较大风险。

二是对私募基金受托责任主体认识不一致。《基金法》附责第153条规定,公开或非公开募集资金,以进行证券投资目的设立的公司或合伙企业,资产由基金管理人或普通合伙人管理的,其证券投资活动适用本法。其含义是,公司型基金、合伙型基金适用于《基金法》。但公司型基金、合伙型基金的受托责任主体在实践中并不容易界定清楚。对于契约型基金来说,承担受托基金的主体是资金管理人和托管人,作为共同受托人分别履行管理职责和托管职责。对公司型企业,其受托主体应该是公司董事会还是董事会委托的基金管理人,对于合伙型基金其受托主体是否是普通合伙人,托管职责如何实现。此外,受托责任主体问题延伸开,还涉及更多的问题。例如有限责任公司能否是合伙型基金中充当普通合伙人等,上述问题与登记备案自律直记等实践操作密切相关,但是由于缺乏广泛共识,行业机构和纪律部门均面临着比较大的困扰。

三是募集职责和投资顾问职责有待进一步明确。根据信托关系,投资者将钱交给谁,谁就应该承担对投资人的受托责任,保障基金财产安全和投资人利益优先,公平对待每一个投资者,对投资者履行不可分割的忠诚义务。根据《基金法》有关规定,基金管理人是基金运作的核心,同时承担募集和投资管理两项职责,基金管理人作为基金募集人承担对投资人的受托义务。在实践中,同时从事募集和投资管理活动的机构并不多,更多的情况是只管不募或只募不管,目前公募基金和私募基金很多属于只管不募,募集功能往往交给销售机构来完成,《基金法》为了适应这种现实需求,在基金服务机构部分规定了基金销售机构的功能和职责。但是在代销关系中,销售机构对投资者赋有的责任与基金募资人应该承担的责任有着显著的区别。一些基金销售机构为了赚取更多佣金,有引导甚至诱导消费者,这一现象在私募基金第三方销售中更为突出。募集行为主体与募集责任主体发生分离,募集受托责任履行不到位是损害投资者权益的重要因素,不利于基金行业的长期发展。当前广泛存在的所谓通道业务,往往存在募集投资管理责任不清、权责不匹配等监管套利以及层层嵌套等问题,增加了基金产品的复杂性和跨市场交叉性风险产品的系统性风险。

如何落实《基金法》,我有下面两点思考:

一是尽快出台私募基金管理条例,厘清私募基金的本质与边界,明确契约型、合伙型、公司型基金的信托义务要求。一方面要明确私募基金受托本质与边界,无论任何基金的组织形式,都要明确非公开募集、组合投资和风险自担等基本属性,遏制资金池、杠杆嵌套、影子银行、刚性兑付等违背资产管理本质的活动化身为基金,减少监管规则和产品属性不匹配带来的系统性风险。另一方面,要将《基金法》第153条规则细化为具体的规则,明确三种组织形式的基金如何落实受托责任,对契约型基金、合伙型基金、公司型基金的管理人职责,资金托管或保管等职责做出明确安排,履行机制和监督要求,将《基金法》关于私募基金的本质性要求落到实处。

二是在《基金法》框架下,制定大类资产配置管理方面更好地发挥资金管理人募集与投顾两种职能,应充分借鉴国际上的成熟经验,积极回应现实诉求,细化《基金法》中不同类型的基金管理人、托管人职责,允许其各自存在并进行市场化的分工合作,将各类主体的活动置于清晰的规则之下,消除通道业务等监管套利带来的风险。应该考虑在《基金法》框架下制定大类资产配置管理办法,允许机构投资者申请大类资产配置牌照,并核准其发行相关产品,为银行、保险等机构投资者提供规范的资产管理与资金运用渠道,为统一资管奠定制度基础。对于有限公司能否承担普通合伙人、员工跟投等具体问题还有待进一步讨论,应该借助行业的公约、自律规则或者监管的规范,推动规范发展。在这个过程中,暂时出现问题是不可避免的,我们需要有充分的理解和宽容。

最后感谢财富50人论坛对我的信任和支持,感谢各位领导、各位专家对资产管理行业的大力支持,尤其要感谢吴晓灵院长对推动《基金法》和资产管理行业健康发展付出的艰辛努力。我相信在全国金融工作会议精神的指导下,在全行业的共同努力下,我国资产管理行业一定能够发展成为最规范、最专业、最有效率的金融服务业,让我们在为经济转型和产业升级中发挥更大的作用,谢谢大家。

(以上为速录内容,未经本人审阅)

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